美国商务部称正在提议制定一项新规定，对低估本币兑美元汇率的国家的产品开征反补贴税。根据该项“反补贴税程序中有关利益和专向性规定的修订”拟议规则，商务部建议修改两项关于反补贴税程序中有关利益确定和专向性的规定。这些修订如获通过，将澄清商务部如何确定因货币低估补贴而产生的利益的存在，以及一经济体贸易货物部门的公司可以组成一组企业，以确定补贴是否具有专向性。

 

 

 

01

美国拟修订反补贴税法的背景

 

 

 

美国反补贴税的宗旨是为因不公平补贴进口而受到损害的美国工人和企业提供救济。《1930年关税法》（经修订）（19 U.S.C.1671,et seq.）（《关税法》）规定了反补贴税程序。《关税法》第771（5）（B）节将补贴定义为：当一国境内的政府或任何公共实体提供财政资助、提供任何形式的收入或价格支持、或向筹资机构付款以提供财政资助、或委托或指示一私营机构进行财政资助，前提是提供的资助通常归政府所有，且此种做法与政府通常采用的做法并无实质差别，因而授予一项利益。可诉补贴中所指的补贴，必须具有《关税法》第771（5A）节所规定的专向性。但是，无论是美国《关税法》还是美国商务部的法规，都没有规定当商务部审查货币兑换产生的潜在补贴时，如何确定利益或专向性的存在。

 

 

 

02

建议修改的内容

 

 

 

美国商务部建议修改19 CFR 351.502和19 CFR 351.503，关于19 CFR 351.502的修订将澄清，主要在国际上购买或销售货物的企业可以组成一组企业，以确定专向性。对19 CFR 351.503的修订将增加一段内容，解释商务部在调查或审查统一汇率制度下以货币低估形式提供的潜在补贴时，打算如何确定收益。

 

对货币汇率控制可制裁性的任何分析都必须关注美国反补贴税法令中上述描述的法律标准，所有这些都与反补贴税解决导致扭曲的市场政府干预的基本原则有关。有各种可能的与货币有关的事实模式可能满足可制裁性的法律标准，而商务部无意在此全部识别或解决这些问题。

 

一般来说，因货币低估获得的收益的计算需要确定货币在未被低估情况下的价值。为此，一种方法是采用均衡“实际有效汇率”（REER）或其等效物，与国际货币基金组织（IMF）的方法相一致。在这一规则中，均衡实际有效汇率被定义为在中期内导致外部平衡达到适当水平的实际有效汇率。在下面的两步效益分析中，将使用该平衡REER或其等效物。

 

第一步将涉及一国在相关时间段内的REER和均衡REER进行比较，确定外币低估程度的阈值。声称存在货币低估补贴的当事方可以在可能的情况下，提交客观的第三方公开估计的名义美元汇率，与实现外部平衡所需的汇率保持一致。如果一个国家在相关时间段内的均衡REER超过其实际有效汇率，则可能存在利益。

 

下一步将是确定名义上的双边美元汇率，该汇率与在相关时间段内不存在低估的均衡REER保持一致。

 

在评估各当事方的论点并进行分析时，商务部将及时要求财政部评估政府对汇率采取行动导致的任何货币低估。财政部将及时向商务部提供一份评估和结论，说明政府对汇率采取的行动是否以及在多大程度上导致货币低估，以及如果财政部认为适当，对这种低估带来的利益进行评估。

 

考虑到在有关调查或审查期间，企业通过被确定为机构（或受机构委托或指示的实体）转换为本国货币的美元数额、转换时的实际汇率，可确定对某一受调查或审查的企业的可诉补贴利益的价值，但须考虑到该企业在有关调查或审查期间通过被确定为机构（或受某一机构委托或指示的实体）兑换为本国货币的美元数额，根据这一拟议的监管修改，名义美元汇率由商务部确定。也可根据具体情况，以其他方式确定收益。

 

关于统一货币制度下被低估货币的专向性，根据拟议条例进行的分析可考虑一国的国际收支数据，特别是该国各类实体或活动，如出口商、外国投资者、游客和在国外赚取要素收入的接受者提供的外汇数额。如有可能，有关外汇市场供应的资料，可以合理地代表被调查国家将美元兑换成被低估的本国货币的数额。

 

最后一步是确定这一总额中由主要在国际上买卖货物的企业提供的外汇组成的部分。从出口商提供的外汇总额开始，扣除这些出口商购买用于生产出口货物的任何进口投入所需的外汇，将得出该国出口和进口部门企业提供的外汇净额数字。

 

 

 

03

拟议规则可能带来的影响

 

 

 

1. 关于是否会导致指控数量增加及相关的反补贴税额问题

 

如果这一拟议的规则成为最终规则，将解释商务部将如何行使其法定权力来审查因低估货币而产生的潜在补贴。

 

关于拟议的法规是否会导致反补贴申诉案件数量的增加的问题，因为过去5年提交的申诉案件数量年波动很大，但并没有证据表明，潜在可诉补贴的补贴项目数量是引起这一变化的原因，甚至部分原因。是否提交申诉的一个关键决定因素是申诉方认为能否满足法定损害要求。此外，商务部估计，在反补贴案例中的典型肯定性终裁会出现至少10个可诉补贴项目的裁定，在某些情况下，这一数字可能更高。

 

因此，商务部认为拟议的法规不会影响已收到的反补贴申诉案件数量。但商务部确实认为拟议的监管可能会增加反补贴申诉案件数量，因为申诉方会意识到，在面临有政府支持的案件并满足财政资助、利益和特定要求时，商务部愿意调查并可能抵消货币低估造成的补贴。

 

在美国商务部反补贴税的计算方法中，在计算具体公司的反补贴税基于国内补贴（例如非出口相关）时，商务部通常使用该公司国内制造产品的全球销售额（包括国内销售和向第三国的销售）作为分母。在其他条件相同的情况下，与采用出口销售相比，使用总销售额作为分母，通常将降低补贴的反补贴税率。这种降幅通常取决于特定公司的出口占总销售额的比例。因此，在拟议条例（确定了货币低估作为国内补贴的框架）的程序中，确定可诉补贴的肯定性裁决时，在其他条件相同的情况下，补贴接收方的国际销售比例越高，商务部分配的反补贴税率越低。

 

上述示例尽管为假设，但可以说明货币低估造成的补贴收益对于特定公司的估算会出现较大差异。

 

第二种方法是根据汇总的历史数据估算征收的反补贴税，假设向商务部提交的补贴诉讼为函数，汇总的历史数据可以作为影响分析的基准。根据美国海关与边境保护局的数据，过去5个财年（2014～2018财年），基于反补贴征税令收缴的税款总年度平均总额为5.27亿美元。

 

如上所述，商务部估计通常反补贴案件涉及至少10个补贴项目，因而每个补贴项目的最高平均反补贴税率为1.2%，这与货币相关补贴趋同。

 

还需要强调的4点是：

 

 

 

“

（1）货币低估补贴可用于特定国家经济的各行各业，无法与商务部已经裁定的其他补贴完全区别开来。

 

（2）遭受反补贴调查（和反倾销调查）的产品通常被申诉方定义得非常具体。

 

（3）如上所述，商务部评估反补贴案件通常涉及10个可诉补贴项目。

 

（4）商务部再次注意到，拟议法规简单解释了国际上主要购买或出售商品的公司可以组成一个为了特定目标的“企业组”，这与商务部在其他情况下的做法一致。

 

”

 

 

 

所有信息都说明，拟议法规不可能大幅改变受反补贴调查的进口总量。

 

2. 关于对美出口中涉及的电力补贴反补贴税率的计算问题

 

美国商务部在涉及中国进口商品的反补贴调查程序中，通常将低于正常价格的电力供应作为可诉补贴，这一分析采用过去经验推断作为确定货币相关补贴潜在影响的方法。这种分析首先估算中国进口商品中电费在所有补贴中的占比，同时算出中国在世界补贴进口中的比例，从而估算与中国电费补贴相关的反补贴税率，进而从所有相关补贴中计算出与货币相关的电费占比。

 

 

 

04

结语

 

 

 

这是由美国牵头上演的在货币汇率问题上的“一出大戏”，美国或将开启新一轮肆无忌惮的“要价”。美国对中国的谈判应对思路把脉已久，需引起重视。在当前中美双边经贸关系不断趋紧，谈判博弈不断加码的情况下，特朗普政府一直强调的一个主要关注点就是：中国独有的、国家主导的经济体系带来的显性的和隐性的补贴，并进而指出由补贴造成的生产过剩和廉价出口的泛滥在许多产业部门造成了政治和经济问题。