美国贸易代表办公室（USTR）日前就WTO上诉机构发布了一份报告，报告是对上诉机构记录的首次全面研究，对上诉机构未能遵守WTO规则和未能按书面方式解释WTO协定的情况进行了深入评估。报告称，上诉机构一直未能遵守WTO的基本规则，并重点举例说明上诉机构是如何通过对WTO协定的错误解释改变WTO成员的权利和义务的，并据此得出结论认为这些做法损害了美国及其公民、工人和企业的利益，损害了WTO争端解决机制的效力。美国贸易代表莱特希泽称，20多年来，美国历届政府和国会都会对上诉机构未能按照美国和WTO其他成员商定的规则运作表示重大关切，且目前上诉机构的行为已经使WTO从一个协商和谈判的机制变成了一个诉讼的机制，并称美国总统特朗普致力于一项惠及所有美国人的贸易议程，因此对WTO及其作用的重新评估是该议程的关键部分。

 

美国在该报告中提出的总体诉求：

 

＊上诉机构未能遵守WTO规则，处理无权处理的问题，采取了无权采取的行动，并以签订这些协议的WTO成员未设想的方式解释WTO协议，增加了美国的义务，削弱了美国的权利。这种持续的过激行为明显违反了WTO规则规定的上诉机构的有限授权。

 

＊报告称，上诉机构一贯以来采取的行动只是为了提高自身的权威，同时降低美国和其他WTO成员的权威。在报告援引的几个上诉机构作出裁决的争端案例中，报告的分析认为上诉机构作出的一些法律解释直接损害了美国抵制中国等成员的非市场做法造成的经济扭曲的能力，并称这些做法损害了美国公民、工人和企业的利益。

 

美国指责上诉机构工作的失误具体包括：

 

＊上诉机构一贯忽视决定上诉的强制性最后期限；

 

＊上诉机构允许已停止在上诉机构任职的成员继续决定上诉，就好像其任期已由争端解决机构中的WTO成员延长一样；

 

＊上诉机构还就事实问题作出裁决，包括与WTO成员国内法有关的事实问题，尽管成员授权上诉机构的职权仅涉及法律问题；

 

＊上诉机构就不需要协助WTO争端解决机构解决其所面临的争端问题发表咨询意见和其他意见；

 

＊上诉机构坚持认为，争端解决机构专家组将先前的上诉机构解释视为具有约束力的先例；

 

＊上诉机构声称，它会无视WTO的规则，这些规则明确要求它建议WTO成员使不一致的措施符合WTO规则；以及

 

＊上诉机构通过部长级会议、总理事会和争端解决机构就WTO成员权限内的事项发表意见，而这是越权。

 

上诉机构的做法还剥夺了WTO成员的权利，并通过对WTO协定的错误解释为WTO成员强加了新的义务。上诉机构试图填补这些协定中的“空白”，解读美国和WTO其他成员从未同意的权利或义务，这些错误以牺牲市场经济为代价，偏袒了非市场经济，使贸易救济法律失效，侵犯了WTO成员的合法政策空间。

 

例如：

 

1. 上诉机构对“公共机构”一词的错误解释威胁到WTO成员抵制通过国有企业提供的扭曲贸易补贴的能力，损害所有市场导向行为体的利益；

 

2. 上诉机构已经侵入了WTO成员的合法政策空间，基本上将法规的不歧视性义务转化为“有害影响”测试；

 

3. 上诉机构通过禁止一种计算损害国内产业的倾销程度的常识性方法（“归零”），阻止WTO成员全面解决损害性倾销问题；

 

4. 上诉机构使用国外基准衡量补贴的严格、不切实际的测试削弱了贸易救济法律在解决非市场经济国家国有企业造成的扭曲方面的效力；

 

5. 上诉机构制定的“不可预见的发展”测试和严格的因果分析妨碍了WTO成员有效利用保障措施保护其产业免受进口激增的影响；以及

 

6. 上诉机构限制了WTO成员征收反补贴税和反倾销税的能力，这些反补贴和反倾销税是使用非市场经济方法计算的，目的是解决中国等非市场经济体同时实施的倾销和扭曲贸易的补贴。

 

此外，报告还称，美国历届政府和国会都对上诉机构无视WTO成员商定的规则表示了严重关切，包括在本届国会在内的国会会议上，两党议员在众多的决议、报告和声明中表达了严重关切（如下图），并提出了改革的必要性。

 

报告还指责称，美国的上述努力都被忽视了，目前问题已经恶化，因为太多的WTO成员仍然不愿意采取任何措施来控制这种行为。WTO上诉机构的正常运作对美国的利弊不成比例，因为WTO超过1/4的争端是对美国法律或其他措施的挑战。上诉机构未能遵守商定的规则，不仅损害了WTO争端的解决，还损害了WTO的效力和职能。此外，通过鼓励扭曲市场的行为，上诉机构令全球经济的效率走低。

 

具体而言，报告列举了上诉机构的7种越权行为和不遵守WTO规则的情形：

 

1. 与迅速解决争端的原则相反，上诉机构一直违反完成上诉程序的强制性最后期限。

 

2. 与WTO规则相反，上诉机构单方面宣布，它有权允许以前在其任期届满的上诉机构任职的成员继续参与和决定上诉。

 

3. 上诉机构通过审查专家组的事实调查结果，包括与WTO成员国内法含义有关的事实调查结果，超越了其审查法律问题的有限权力。

 

4. 上诉机构超越了DSU规定的职能，就协助争端解决机构解决争端不必要的问题提供咨询意见。

 

5. 上诉机构错误地声称，其报告有权被视为具有约束力的先例，必须由专家组在没有“有力理由”的情况下遵循。

 

6. 上诉机构声称，它可能会忽视DSU的条款规定，该协定明确要求它建议WTO成员使一项与WTO协定不一致的措施符合WTO规则。

 

7. 上诉机构对WTO其他机构（包括部长级会议、总理事会和争端解决机构）职权范围内的事项发表意见，报告认为这是越权。

 

基于以上指控，美国贸易代表办公室的该份报告得出结论认为：

 

上诉机构未能遵守WTO规则及其对世贸组织协定的无数错误解释，这在以下方面损害了WTO争端解决机制：（1）由于上诉机构经常推翻专家组对大大小小问题的调查结果，并增加了其裁决的“先例”的意义，因此大部分专家组报告都被提起上诉，从而延长了争端持续的时间；（2）上诉机构声称要专家组将其裁决报告视为先例，以及希望发表咨询意见的做法都增加了上诉的复杂性，延迟了争端的解决，还鼓励提起额外的诉讼；（3）上诉机构以创设“世贸组织法律”的“国际贸易最高法院”自居，降低了争端解决机构专家的地位，削弱了世贸组织协议的影响。

 

事实上，从USTR的这份报告所强调的几个方面来看，目标都直指中国，是美国与中国在经贸谈判中的主要分歧，也是美中第二阶段经贸协议谈判或将需要进一步讨论的问题，而美国此次也可谓是提前布局。